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      金融混業監管方案年中難推出 原有分業監管或保留

      2016-05-23 15:19:14 來源:

       

      金融混業監管方案年中難推出 原有分業監管或保留

       

      圖片來源:視覺中國

      經歷去年股市的大起大落、今年P2P公司的倒閉潮,尚未出臺的金融混業監管方案被賦予了更多的責任和期待,越來越為業界關注。從2016年初開始,“混業監管”“超級央行”“五套方案”的說法不斷被傳出,混業監管的具體模式也是眾說紛紜。

      不過,近期界面新聞記者從接近監管層人士處獲悉,傳聞中“今年年中推出金融監管方案”的說法子虛烏有,目前也未有任何成型的方案。但金融混業監管方案較大的可能是,原有分業監管繼續保留和加強,將分業監管不能覆蓋到的監管真空,及綜合性、系統性的風險監管交由央行進行,并重構央行職能范圍。

      中編辦正在牽頭制定金融監管改革方案,此方案涉及現有監管機構的架構調整、人員變動等。中編辦為此在多部門進行了調研,聽取各方意見。但該方案尚在制定中,也未確定以哪一種改革模式為基礎來設計,而是將包容和吸納各種模式的優勢。

      所謂的“征求意見”只是就改革的一些思路聽取各方意見。“是有不同的思路,但并沒有形成文字方案,更沒有具體的涉及機構變動的方案拿出來征求意見。”一位知情人士告訴界面新聞記者。某大型券商高管也對界面新聞記者表示,最近是有監管機構組織過券商的經濟學家及高層,進行相關調研和座談。

      在去年A股劇烈波動后,金融監管改革議題重新擺上最高決策者的案頭。改革并完善適應現代金融市場 發展的金融監管框架的表述,分別出現在黨和政府的最高文件里。十三五規劃、今年的政府工作報告都重墨提及。去年年底召開的中央經濟工作會議也提出抓緊研究金融監管改革方案。

      相對應的是,各個相關方都在密集進行座談和調研。界面新聞記者了解到,包括人民銀行、銀監會、證監會、保監會,甚至財政部等,監管機構自身都在進行金融監管改革的研究。而更高層面的牽頭部門就是管機構和人員的部門中編辦。

      “金融監管改革將是第五次全國金融工作會議(按照慣例的召開時間將是2017年1月)上的一項非常重要的議題,但如果會議在年內召開,改革方案可能都是一個框架、原則、方向性的。從一個方案到最終落地,需要時間。”一位接近監管層人士告訴界面新聞記者。

      混業監管大勢所趨

      一方面是金融業混業經營的大趨勢;另一方面是金融創新,互聯網金融特別是互聯網+金融的發展迅猛。中國人民大學國際貨幣研究所理事兼副所長宋科認為,目前系統性金融風險存在很多苗頭。一個很小的問題,因為關聯度增加,就有可能引發系統性風險。“比如去年的股災,現在被定義為資本市場的風險,這風險當時如果不及時救治就很有可能發展成系統性風險。如股權質押的問題,如果真不救,股市出現問題后銀行會跟著出現大問題,之后實體經濟也會有影響。”宋科稱。

      宋科表示,現行的金融監管框架不至于產生大規模系統性風險的爆發,因為現在監管是守著底線的,但還是有隱患。“之所以講加強宏觀審慎監管,就是為了防范風險。”宋科認為,大規模系統性風險主要是兩個維度,一個是大而不倒,機構大到一定程度有倒閉風險,國家就要去救他,就會引發自己的道德風險;而且如果大機構出現問題,關聯度跟別的金融機構金融活動金融行為非常的大,很有可能一家機構一倒,波及整個行業乃至金融行業實體經濟。另一個層面就是逆周期的問題。“現在增加宏觀審慎的維度,就是解決這兩個問題。”

      從更宏觀的層面來看,中國的金融業發展總體規模已然龐大。對外經濟貿易大學校長助理、研究生院常務副院長丁志杰對界面新聞記者表示,中國去年金融業增加值占GDP比重是8.5%,為過去20年中主要經濟體里的高水平之一,也是中國歷年最高。英國只有兩年超過8.5%,分別是2007、2009年(金融危機前后)。

      從中國自身看,去年一季度因當時大牛市的背景,金融業增加值占比最高;去年上半年金融業占GDP比高達9.35%,之后就出現了股災。“去年中國金融業增加值占GDP比重攀新高后,中國所有金融亂相開始陸續暴露。這個比重并不是越高越好。”在丁志杰看來,這樣的結果和現行金融監管體制的缺陷相關?,F行的體制,一方面監管機構管理著金融機構,但另一方面由于三會之間競爭,監管者把各個行業的發展放在了更重要的位置。

      去年A股股災的發生,成為此次再提金監改的直接導火索。“目前面臨的環境和壓力和2006年不同,”中國人民大學財金學院副院長、金融與證券研究所副所長趙錫軍表示,2006年只是在業務的發展方面出現了混業的勢頭,有改革監管的需求。但現在是如果不進行監管的改革,會有越來越多的金融活動落在現有的監管框架外,出現監管真空。去年以來,是金融違法案件集中爆發期。包括泛亞交易所、E租寶、快鹿等,涉及的金額、范圍越來越大,涉及人數越來越多。“給金融秩序造成了嚴重損害,更是擴散影響到社會穩定。如果不進行監管改革,會有越來越多的金融活動落在現有監管框架外。”

      2008年金融危機后,歐美都大刀闊斧地對金融監管框架做出了改革。從2009年到2010年,美國經過一年的探討,最終形成和實施,自“大蕭條”之后改革力度最大、影響最為深遠的金融監管改革議案《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案2010》。2009年英國推出《改革金融市場白皮書》和《2010金融服務法案》,形成了目前全新的監管框架。經濟金融面臨的諸多系統性風險的威脅因素,以及國外發達經濟體金融監管體制的先后改革,都對中國推進金融監管改革形成壓力和推動力。“決策層已經意識到當前時間點,推出金融監管體制改革的迫切性。”丁志杰表示。

      央行功能重建

      混業監管勢在必行,但金監改的思路卻千差萬別。爭議的焦點主要集中于央行的職能定位上,分別是:

      一為頂層協調方的思路,在一行三會之上設立金融工作委員會(或金融穩定委員會),統籌協調一行三會監管;

      二為一行一會思路,即合并“三會”為國家金融監管委員會,與中央銀行平行;

      三為一行三會功能重組思路,保持一行三會現有格局,但對各自功能進行重組;

      四為一行兩會思路,將銀監會并入中央銀行,證監會和保監會保留,對其職能加以調整;

      五為單一央行方案。中央銀行與三會合并成為兼顧貨幣調控和金融監管的單一央行。

      上述接近監管層人士告訴界面新聞記者,中編辦正在著手制定的方案,并非單一只遵循上述的某一種思路制定,而是結合多種思路,取眾家所長,設計符合中國國情的方案。

      趙錫軍對界面新聞記者表示,“傳統監管理念是集中在分業上,現在環境有新變化,出現綜合性風險,需要對其進行管理。但原有的專業領域的風險繼續存在,專業監管是基礎。如果把基礎去掉,專門建立一個全新的監管架構,那也不行。”

      此前,有意見認為此次中國應該改革實現將分業監管向功能監管轉變。據界面新聞記者了解,正在形成中的方案,并非簡單的將分業監管轉向功能監管。較大的可能是,原有分業監管繼續保留和加強,將分業監管不能覆蓋到的監管真空,及綜合性、系統性的風險監管交由央行進行。若要構建上述監管體制,就需要人民銀行新建相關職能。

      中國現行一行三會的金融監管框架,起于1990年代初證監會成立,后經過十余年發展,正式確立于2003年銀監會的成立。在現有監管構架確立后的第三年(2006年)開始,即有多重聲音出現,提出對一行三會監管體制進行改革。“2006年,當時的國務院秘書長華建敏召集管理部門和專家在國務院研究室開了一個會,比較正式地討論了金融監管改革的問題。”上述知情人士對界面新聞記者表示。

      2006年準備推進該項改革的背景是,國際上不少國家,比如美國的金融業,從分業經營的模式轉向了混業經營模式。相對應的監管也完成了從分業監管向功能監管的轉變。在金融危機前,美國的金融監管制度是由1999年頒發的《金融服務現代化法》確定的框架。此后完成了由機構監管向功能監管的轉變。與此同時,中國的金融業出現混業經營的趨勢,出現了光大集團、中信集團、平安集團等大的金融控股公司。這些變化對監管的改革形成一定的需求。

      大的方向可以參考英國2008年金融危機后的“大央行”模式,以央行為主導構建宏觀審慎政策框架。宋科表示,英國監管體制在2008年前為財政部、金融服務局、英格蘭銀行三個主體共同監管。在實際運作上,英格蘭銀行只負責貨幣政策和金融穩定。而財政部在監管上,有更大的責權,負責金融監管框架設立和相關立法。金融服務監管局則對銀行業、證券業、保險業進行具體監管,金融服務局向財政部匯報。

      2008年以后,英國先后頒發《2009銀行法》、《2012金融服務法案》構成新的監管架構。宏觀審慎和微觀審慎、行為監管的責權都大幅向英格蘭銀行轉移。新的監管框架為,金融服務局被拆分為審慎監管局和行為監管局。其中,審慎監管局并入英格蘭銀行。同時,英格蘭銀行對銀行支付系統進行監控,以及對問題銀行的流動性支持。

      而中國央行目前的主要職能是在貨幣政策層面,缺乏在周期里對金融機構的監管和引導能力。“在周期過程中,如何應對周期給機構帶來的誘惑,監管方面可以怎樣要求,央行以前是沒有做過的,比如銀行在放貸、理財、做資金融通時,在什么樣的宏觀經濟環境下進行何種調控。如果央行要做這塊,根據不同宏觀經濟的情況,來確定資金融通的節奏和相應的管理要求,這塊的能力要重新建立起來。”趙錫軍告訴界面新聞記者。

      他進一步表示,宏觀審慎現在不完全說是“宏觀審慎政策”,也不能完全說是“宏觀審慎監管”,而是說“宏觀審慎的功能”。“功能”在于不能讓金融機構和經濟周期間,在泡沫的發生過程中產生互相刺激和助長的現象。

      “需要央行的調整,首先,確定哪些指標是宏觀經濟的指標,哪些指標是和宏觀經濟指標相對應的金融機構和金融行業的指標,這些指標落實到哪些行業哪些機構,如果監管需要通過哪些方式去控制這些指標,從而影響到金融機構和市場的行為。需要建立這套指標。”趙錫軍表示。

      阻力何在

      中國金融監管改革的必要性各方已有較多共識,但目前實施該項改革仍然有阻力。主要是對現有監管制度的打破并非易事。

      上述接近監管層的知情人士告訴界面新聞記者,在去年股災發生后,各方已經形成共識,對目前的金融監管框架要做出改革。但需要調整現有監管框架,如何平衡各部門的既得利益是比較關鍵的。“央行、銀監會等,包括財政部在內,都在找尋擴大本領域監管權限的合理性。”他表示。

      美、英、歐盟等經濟體推進金融監管改革,難在上層理念的設計,比如設計改革法案,常常在眾議院、參議院等環節耗費很長時間。設計機構調整卻比較容易。“但中國的情況正相反,中國的金監改,在上層理念和功能設計上,各方比較容易達成共識。難在具體的去做機構的調整。”丁志杰表示。

      中國社科院金融研究所研究員鄭聯盛則認為,金融監管機構調整可能是金融監管體系改革的一個政策選擇,但不是必要選擇。更重要的是,機構調整只是監管改革的一個部分,建立健全宏觀審慎管理框架、保障金融體系穩定需要更多的綜合協調改革。

      關于時機,有人認為目前并不適宜對“一行三會”的構架動大手術,理由是中國經濟已經面臨改革開放以來最為嚴峻的局面。此時對金融監管機構動大手術,不但于事無補,反而會傷元氣,使已經進入險地的中國金融情況惡化。

      但據界面新聞記者多方了解,多認為此項改革并無最佳時機。美英等國都是在深陷金融危機泥潭時作出大刀闊斧的改革。丁志杰對界面新聞記者稱,經濟本身和風險之間是有聯系的。改革更多的是從風險管理的角度入手,因為出現了這些挑戰和風險,如果放任不管,越拖風險發生的可能性就越大。所涉及的面越寬,影響越大,拖到后面再改革,成本更高,代價更大。

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